L’introduzione della legge n. 162 del 2014, che ha convertito il decreto legislativo n. 132 del 2014, per la procedura di “NEGOZIAZIONE ASSISTITA DA AVVOCATI”, con particolare riferimento al diritto di “Famiglia”, ha generato varie problematiche, atteso che alcuni aspetti procedurali non sono stati oggetto di puntuale disciplina normativa.

A fronte di tali problematiche, nell’intento di risolverle, è stato necessario l’intervento di “supplenza” del Ministero della Giustizia, attuato tramite l’emanazione di ben due circolariche sono oggetto del presente contributo. Le problematiche, però, non sono state risolte e il dibattito non si è placato. La prima circolare è di poco successiva all’entrata in vigore della legge (29 luglio 2015). L’altra circolare è recentissima (14 giugno 2018), a dimostrazione che il dibattito è tuttora vivo ed acceso. La circolare del 29 luglio 2015 del Ministero della Giustizia ha fornito chiarimenti ed istruzioni in merito alle ‘modalità applicative’ della “Negoziazione Assistita”, prevista dall’art. 6, legge 10 novembre 2014, n.162, che aveva l’obbiettivo d’indicare“misure urgenti di degiurisdizionalizzazione” ed interventi per la “definizione dell’arretrato in materia di processo civile”. In particolare,il detto art. 6 ha introdottola possibilità, per le parti interessate, di concludere una “Convenzione di Negoziazione Assistita” – senza necessità dell’intervento del Giudice –allo scopo di disciplinare in maniera autonoma, ma con la necessaria assistenza degli Avvocati,varie tematiche concernenti i provvedimenti riguardanti la “famiglia”: matrimonio, separazione personale, cessazione degli effetti civili del matrimonio, scioglimento del matrimonio, modifica delle condizioni di separazione o divorzio. Nonostante le dichiarate finalità di “degiurisdizionalizzazione”, purtuttavia, il legislatore ha disposto:

a. – la trasmissione dell’”Accordo”, concluso dai coniugi legalmente assistiti, al Procuratore della Repubblica, il quale,se non ravvisa irregolarità, comunica alle parti, e cioè agli Avvocati:

a.1. – il proprio nulla osta ai sensi del terzo del comma della norma citata;

a.2. – ovvero l’autorizzazione nei casi in cui gli accordi raggiunti rispondano all’interesse dei figli minori o maggiorenni incapaci, o portatori di handicap gravi o non autosufficienti.

b. – se, invece, il Procuratore della Repubblica “non ritiene di autorizzare” o di non concedere il proprio “nulla osta”, allora deve trasmettere, entro cinque giorni,l’”Accordo”al Presidente del Tribunale per l’apertura di un procedimento davanti a quest’ultimo. La norma non ha, però, previsto l’istituzione di alcun“Registro Informatico”, per rubricare tali Procedure al Ruolo Generale, e quindi la Circolare del 2015 precisa che:

b.1. – per il procedimento avanti la Procura della Repubblica, fino a quando non verrà istituito un ‘Registro formale’, in ogni Segreteria giudiziaria, va immediatamente messo in uso un “Registro di comodo”, contenente i dati essenziali di ciascun provvedimento di “Negoziazione Assistita”,e più precisamente: i dati anagrafici di ciascuna parte; quelli degli Avvocati che assistono le parti; la data di presentazione dell’”Accordo” avanti all’Ufficio, ai fini della decorrenza dei termini; la tipologia dell’accordo concluso (separazione personale, cessazione degli effetti civili del matrimonio, scioglimento del matrimonio, modifica condizioni di separazione o del“divorzio”);

b.2. – per il procedimento (eventuale) che si svolge avanti al Presidente del Tribunale, ex art. 6 d. legislativo n. 132/2014, comma terzo la detta Circolare sottolinea l’analoga necessità di istituire un “Registro di comodo”.

La ragione che non consente l’annotazione nel ‘Registro Informatico’sarebbe da ricercare nel fatto che se così si facesse si“falserebbe” il dato statistico, poiché nel caso di specie si tratta di procedure definite “metagiuridiche”, ovvero “incidenti giudiziari”. Non è stata considerata la possibilità, ragionevole e che genererebbe risorse, anche dal punto di vista statistico, di aggiungere dei codici informatici ad hoc per tali“Procedure”, tra cui il costante e certo monitoraggio degli effetti delle procedure di “Negoziazione Assistita”; fenomeno quest’ultimo, che, altrimenti, attraverso i cd. “Registri di Comodo”,sfugge alle statistiche conseguenti ai periodici rapporti che ogni Ufficio Giudiziario deve inviare al Ministero della Giustizia. D’altro canto stride un po’il fatto che una “Procedura”, seppur “degiurisdizionalizzata”, ma che ha rilievo pubblico, e che incide in modo significativo sulla vita della famiglia e dei figli, debba trovare allocazione in un “Registro di Comodo” non disciplinato normativamente,cheè affidato solo al “buon senso” ed alla “diligenza” dei Cancellieri per porre rimedio pratico (parziale e contraddittorio)alle lacune della legge. In poco meno di quattro anni dall’entrata in vigore della legge n. 162 del 2014, si è resa necessaria l’emanazione di ben due Circolari interpretative.

Quindi, escluso che si tratti di una fase contenziosa, ma bensì di procedimento degiurisdizionalizzato”, definendo tale evenienza quale “incidente giudiziario”, può affermarsi che la stessa “Procedura”, allorquando volge verso il percorso suaccennato, non debba e non possa essere iscritta al Ruolo Generale. L’intervento del legislatore, allo scopo di razionalizzare tutti questi aspetti, anche per colmare la lacuna concernente l’assenza di uno specifico ed apposito “Registro Informatico”, accessibile attraverso il PCT, da parte degli Avvocati, parrebbe opportuna e necessaria, quantomeno per la fase (eventuale) che deve svolgersi avanti al Presidente del Tribunale. Va detto, per onestà intellettuale, che i casi – almeno negli Uffici Giudiziari di non notevoli dimensione – sono stati, sino ad oggi, davvero di numero limitato, ma ciò non costituisce giustificazione utilmente invocabile per procedere in modo disarmonico ed incerto.

La Circolare del 2015 precisa inoltre che:

1. – le Segreterie Giudiziarie dovranno dotarsi di un “Archivio” contenente la copia conforme all’originale dei provvedimenti emessi dal Procuratore della Repubblica, e l’originale dell’”Accordo” dovrà essere restituito all’Avvocato, al fine della sua trasmissione all’Ufficiale di Stato Civile;

2. – per il procedimento relativo al rilascio del “nulla osta“ o al rilascio dell’”autorizzazione”, non è dovuto il Contributo Unificato di iscrizione a Ruolo, previsto dall’art. 9 del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115. La ragione di tale esclusione sarebbe da ricercare nel fatto che l’attività svolta dal Procuratore della Repubblica è ritenuta di ‘natura amministrativa‘ stante la detta “degiurisdizionalizzazione“;

3. –anche per la fase (eventuale) del procedimento davanti al Presidente del Tribunale non è del pari dovuto il Contributo Unificato, né i bolli, e nemmeno il costo per il rilascio delle copie. L’esenzione dal versamento del Contributo Unificato, così afferma la Direzione Generale del Ministero della Giustizia, è giustificata dal fatto che“si tratta di una fase che non è dotata di una propria autonomia”, ma bensì di una “eventuale prosecuzione dello stesso procedimento“degiurisdizionalizzato”. Difatti, si sostiene al riguardo che il legislatore, a fronte di tale situazione, “aveva previsto una copertura straordinaria per le minori entrate derivanti dalle disposizioni di cui agli artt. 3, 6 e 12 dello stesso d.l. n.132/2014”. Analogo ragionamento aveva seguito anche l’Agenzia delle Entrate – Direzione Centrale Normativa Ufficio Registro– con il proprio parere (trasmissione del 3 luglio 2015),ove si sottolineava che gli “Accordi di Negoziazione Assistita” depositati presso la Procura della Repubblica sono esenti anche dal pagamento dell’imposta di bollo,poichè l’accordo concluso ex art. 6 dec.leg. n.132/2014, produce i medesimi effetti dei provvedimenti giudiziari di separazione e divorzio. La Circolare del 29 luglio 2015, menziona altresì il precedente chiarimento dell’Agenzia delle Entrate,ex art. 19 legge 6 marzo 1987, n. 74, in tema di esenzioni (imposta bollo, registro, tassa) che si riferiscono ad atti, documenti e provvedimenti che i coniugi pongono in essere allo scopo di regolare i rapporti giuridici ed economici per lo scioglimento del matrimonio o la cessazione degli effetti civili dello stesso. Tali argomentazioni sono richiamate anche per escludere la debenza dei diritti di copia (rilascio della copia autentica del nulla osta o dell’autorizzazione del Pubblico Ministero dell’”Accordo” concluso,ex art. 6 d.l. n.132/2014).

La recentissima Circolare del 14 giugno 2018, si è resa necessaria poichè gli orientamenti dei vari Uffici Giudiziari si differenziavano notevolmente tra loro ed occorreva, quindi, far chiarezza, onde individuare un comportamento uniforme a livello nazionale, in tema di debenza, o meno,delle spese di giustizia per i procedimenti di “Negoziazione Assistita”. Attraverso l’emanazione della recente Circolare, il Ministero ribadisce,dapprima, il contenuto della precedente Circolare del 29 luglio 2015,che viene espressamente richiamata, in merito all’assoluta gratuità del procedimento di “Negoziazione Assistita”, confermando, quindi, che:

 non è dovuto il Contributo Unificato di iscrizione a ruolo di cui all’art. 9, d.P.D. n. 115 del 2002;

 non è dovuta l’imposta di bollo;

 non sono dovuti i diritti di copia autentica del nulla osta e dell’autorizzazione rilasciata del Pubblico Ministero.

Nello specifico, nel contesto della Circolare,si sottolinea che: “nei procedimenti di “Negoziazione Assistita” di cui all'art. 6, decreto-legge 12 settembre 2014, n. 132…… non è dovuto il Contributo Unificato, né per la fase di competenza del Pubblico Ministero, né per quella eventualmente di competenza del Presidente del Tribunale”. La Circolare richiama pure la “Nota” del 16 marzo 2018 dell’Ispettorato Generale del Ministero della Giustizia, volta anch’essa a confermare che per tali procedimenti il Contributo Unificato non deve essere versato, nemmeno nell’eventuale fase Presidenziale. In ordine alle comunicazioni agli Avvocati e modalità delle stesse, effettuate da parte della Procura della Repubblica e/o da parte del Presidente del Tribunale, per la fase eventuale avanti al Tribunale, laddove vi sia stato il diniego del “nulla osta” o la mancata “Autorizzazione” da parte della Procura della Repubblica, si evidenzia quanto segue.

Quel che preme, dal punto di vista pratico-operativo ed interpretativo, al fine di apportare un contributo di chiarezza, è evidenziare quanto segue:

a. – dopo la trasmissione dell’”Accordo”al Procuratore della Repubblica quest’ultimo, “quando non ravvisa irregolarità”, comunica agli Avvocati il “nullaosta” per gli adempimenti successivi e necessari, ex art. 6,terzo comma, legge n. 162/2014: ciò, però, sembra non accadere affatto attesa l’esistenza di comportamenti disomogenei da Ufficio ad Ufficio, non solo relativamente all’omissione della comunicazione agli Avvocati, ma,soprattutto, in riferimento all’omissione della motivazione che dovrebbe giustificare il “diniego”, da parte della Procura della Repubblica, del “nulla osta” o dell’”autorizzazione”. In vari Uffici Giudiziari, la Segreteria della Procura della Repubblica ha predisposto un timbro, che viene apposto in calce all’”Accordo”,ove, poi, viene barrata la casella relativa al tipo di provvedimento assunto dal Pubblico Ministero. Così facendo, però, si omette quella necessaria “motivazione”, richiesta ex lege, e che dovrebbe consentire alle parti di porre eventuale rimedio, affinchè l’”Accordo” stesso risponda ai canoni ed ai principirichiesti. Alcuni commentatori hanno proposto che vi sia un confronto, tra le parti interessate e il Pubblico Ministero, ma tale ipotesi è stata (ed è) fortemente avversata per più ragioni. La mancanza della motivazione, da parte della Procura della Repubblica, al provvedimento di diniego, può comportarenotevoli difficoltà per le parti,per gli Avvocati e per il Presidente del Tribunale, poichè se manca la motivazione che giustifica il “diniego”, ci si trova nella situazione di dover intuire quali possano esserei punti dell’accordo che lo hanno generato. La mancanza di esplicite motivazioni fa, quindi,scaturire dubbi ed incertezze. Tutto questoè, perciò,in aperta e stridente contraddizione con lo spirito della legge, che si era imposta l’obbiettivo di “degiurisdizionalizzare” e di “porre rimedio all’arretrato civile”.E così, tutte le lacune, i dubbi e le incertezze generano, in ultima analisi, proprio l’effetto contrario rispetto a quel che si voleva perseguire, e cioè: far aumentare il lavoro e le attività, che èfatto contrario all’interesse di tutti;

b. – diversa e più complessa è, invece, la Procedura laddove vi è la presenza di figli minori, di figli maggiorenni incapaci o portatori di handicap grave, ovvero economicamente non autosufficienti:in tal caso l'”Accordo” raggiuntova sempre trasmesso dall’Avvocato al Procuratore della Repubblica, entro dieci giorni, e quest’ultimo:

b.1. – se ritiene che l'accordo risponde all'interesse dei figli, lo autorizza;

b.2. – se, invece, ritiene che l'accordo non risponde all'interesse dei figli, il Procuratore lo trasmette, entro cinque giorni, al Presidente del Tribunale, che fissa, entro i successivi trenta giorni, la comparizione delle parti avanti a sé, ovvero a Giudice dallo stesso designato, che provvede senza ritardo.

Anche in questo caso, sarebbe necessario che tutte le Segreterie della Procura provvedessero a comunicare agli Avvocati, attraverso e-mail certificata PEC, l’esito “negativo” dell’”Accordo”, e ciò perché gli Avvocati – proprio per l’importante ruolo e funzione che gli è stato assegnato dal legislatore della “degiurisdizionalizzazione” – abbiano conoscenza, diretta, certa ed immediata del provvedimento, evitando così gli accessi agli Uffici, che, a loro volta, comportano altro lavoro per gli Uffici Giudiziarie per gli Avvocati.

Al termine di questa disamina si ritiene di poter aggiungere,quale contributo positivo e propositivo, e ciò non solo nell’interesse dell’Avvocatura, le seguenti considerazioni:

1. – Il provvedimento di diniego del “Nulla osta” o della mancata “Autorizzazione”,emesso da parte del Pubblico Ministero, deve essere motivato, cosa che, invece, non avviene;

2. – la Procura della Repubblica deve comunicare agli Avvocati l’esito della procedura (si ritiene a mezzo e-mail certificata PEC),e ciò è più che giustificato pensando alle notevoli “responsabilità” che gravano sugli stessi Avvocati, ai fini del perfezionamento della Procedura e per l’espletamento dei conseguenti adempimenti, ma anche per evitare plurimi accessi presso le Segreterie o presso le Cancellerie,che sono contrari all’interesse di tutti;

3. – la comunicazione agli Avvocati– sia quelle da effettuare dalla Segreteria della Procura della Repubblica od eventualmente dalla Cancelleria del Tribunale –, è necessario che avvenga sempre attraverso e-mail certificata PEC, per più ragioni, affinchè, gli Avvocati – proprio per l’importante ruolo e funzione che gli è stato assegnato dal legislatore della “degiurisdizionalizzazione” – abbiano conoscenza, diretta, certa ed immediata dei provvedimenti.

Considerazioni finali

Il legislatore ha assegnato ruolo e funzioni importanti agli Avvocati (e tale fatto è accolto con favore); tuttavia, a fronte di ciò, devono necessariamente accompagnarsi anche norme chiare,per evitare dubbi, timori ed incertezze,anche per il Personale degli Uffici Giudiziari. Il “giusto (e dovuto) riconoscimento all’Avvocatura”(che mostra apertura e fiducia da parte del legislatore), sarà da esplicitare, nei fatti, attraverso l’emanazione di norme chiare,e che non siano affidate all’interpretazione soggettiva in tema di modalità operative, procedurali, anche per l’obbligata chiarezza e certezza delle comunicazioni da effettuare agli Avvocati. Non è possibile ragionare in modo diverso – proseguendo, ad esempio, con il percorso tratteggiato incomprensibilmente dall’istituzione del “Registro di Comodo” – poiché così facendo si va in direzione del tutto opposta e contraria a quella della “degiurisdizionalizzazione”, approntata per “porre rimedio all’arretrato civile”. Il “Registro di Comodo” pare essere, ed è, quindi, la negazione assoluta della volontà manifestata dallo stesso legislatore,allorquando ha dichiarato di voler operare, in ogni settore della giurisdizione, unicamente attraverso il PCT.

I percorsi “virtuosi”delineati dal legislatore – ed accolti con favore e plauso – non si possono raggiungere attraverso il “Registro di Comodo”. L’istituzione di un apposito “Registro Informatico”per tali Procedure, e l’approntamento di codici ad hoc per il PCT,è atto da porre in essere, da parte del legislatore, immediatamente, così da individuare le dette “Procedure” in modo certo, e non già attraverso un “Registro di Comodo”(che altro non è che un quaderno di scuola,che suscita subito notevole stupore e tante perplessità). Il legislatore deve, con assoluta urgenza, poter risolvere queste situazioni che paiono semplici da attuare e che dovrebbero comportare costi minimi.

Il pericolo che può esservi(se il legislatore si ostinerà ad avallare o, addirittura, a porre in essere operatività di tal genere), è quello di screditare ancora la Giustizia, ed insieme ad essa tutti gli Operatori (che, come è noto, già soffrono abbastanza), poiché quando si è in piena ‘Era informatica’, parlare di “Registro di Comodo”, rischia di confondere il “Paradiso” promesso (che è quello del PCT), con l’”Inferno”, che assume le vesti, in questo caso, del detto “Registro di Comodo”.